土地财政退潮，地方政府的钱从哪里来？｜《财经》封面

土地财政退潮，地方财政亟须新的稳定税源。但地方附加税立法尚在征求意见、消费税后移下划仍未落地、房地产税试点悬而未决——一场围绕地方财源和央地财政关系的重构，才刚刚拉开序幕 文｜《财经》记者 邹碧颖 编辑｜王延春 9134亿元。 这是2025年中国城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加三项税费收入的合计数字。三项税费收入分别为5170亿元、2382亿元、1582亿元。对于全国大大小小的地方财政局而言，这不是几笔陌生的款项，它们年复一年地测算、征收、入库。但从2026年8月28日起，这笔钱的性质或将开始发生变化：财政部、税务总局公布《中华人民共和国地方附加税法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见，拟将这三项税费合并为一个新税种，即地方附加税。 对地方财政部门来说，这不只是把三个名字合并成一个。更重要的变化在于：地方罕见地在全国统一的税率区间内，获得了自主提出具体税率的空间——地方附加税实行11%-13%的幅度税率，具体适用税率由省、自治区、直辖市人民政府提出，报同级人大常委会决定，并报全国人大常委会和国务院备案。“合并之后，地方附加税有望成为地方税体系中的第一大税种。”北京国家会计学院副院长李旭红接受新华社采访时说。 城市维护建设税，地方政府征收后用于城市维护和建设，比如修路、排水、绿化、环卫。地方教育附加主要用于教育事业，教育费附加主要用于改善中小学办学条件。根据地方附加税法征求意见稿，地方附加税纳税人为在中国境内缴纳增值税、消费税的单位和个人。 “不能说税负增加特别明显”。财政部财政科学研究所原所长贾康接受《财经》采访时指出，地方附加税改革的关键意义并非“增收”，而是分税制框架下地方税体系建设的实质性步骤。1994年的分税制改革要求有地方税体系的支撑，而中国地方税体系建设多年来一直未能成型。2016年“营改增”后，地方政府原先赖以“过日子”的营业税已不存在，剩下较有分量的仅资源税及一些零星小税种，地方主体税种建设的问题更加突出。 为什么是现在？贾康认为，这是落实党的二十届三中全会财税改革部署的直接体现。此外，设立统一的地方附加税，最直观的价值在于规范性提升。附加费虽照征不误，但毕竟不是人大立法的税种，由“费”转“税”契合税收法定要求，是立法的进步。 中国财政科学研究院原院长、中国宏观经济学会副会长刘尚希对《财经》表示，此次征求意见稿将两项教育附加与城建税合并，统一以“税”的名义立法，实质上是对历史遗留的“以费代税”问题的一次性清理。这一举措的意义超越了地方附加税本身，它标志着税收法定原则在地方税体系中的进一步落实，也为其他仍以“费”的名义存在的政府性基金的规范化提供了新的样本。 地方附加税只是第一步。据财政部数据，2021年全国国有土地使用权出让收入约8.7万亿元，此后连续四年两位数速度下滑，到2025年减少一半。2026年前八个月，国有土地使用权出让收入近1.38万亿元，同比下降28.6%。高盛向《财经》提供的研报显示，考虑到房地产市场持续低迷，尤其是建筑活动疲弱，预计今年中国土地出让收入同比下降约20%。 几乎在同一个时间窗口里，消费税下划地方的改革路径被反复提及，个人和资本所得税的征管链条被密集加固。一场围绕“地方政府的钱从哪里来”的多节点调整，正在同步展开。 当土地财政退潮、传统税源承压，地方税体系究竟如何构建？如何寻找新税源？ 地方附加税：正向一小步 《地方附加税法（征求意见稿）》共13条，总体思路是“税费制度基本平移，保持税负水平总体稳定”。征求意见稿明确，地方附加税以纳税人实际缴纳的增值税、消费税税额为计税依据——换言之，这是一个跟着经济活动走的税种。 税负会不会因此增加，是外界最关心的问题。 当前，现行城市维护建设税实行7%、5%、1%三档税率，分别对应市区、县城镇、其他地区，按各档收入规模占比加权计算，平均税率约为6.6%；再加上教育费附加3%、地方教育附加2%，三项税费合计的平均税（费）率约为11.6%。 新设的地方附加税实行11%至13%的幅度税率，其中间值与现有平均税负水平基本相当。惠誉评级向《财经》提供的报告估计，若所有省份均采用13%的上限税率，地方政府可额外征收1700亿元人民币，相当于转移支付前地方政府一般公共预算收入的1%左右。不过，各省实际税率可能低于上限，同时纳税人反应及经济活动变化也可能削减收入增幅。 惠誉评级亚太区国际公共融资评级董事肖佳佳告诉《财经》，尽管地方附加税的规模对改善地方政府长期债务问题的作用不算突出，这仍是地方税改革正面的一步。消费税、房地产税等更难的改革长期悬而未决，地方附加税作为改革刚开始的一小步释放了正向信号。 贾康认为，假使各地都“顶格”安排税率计算，从总盘子看只增加约1.5个百分点，因此不能说税负增加特别明显。但他强调，更值得看重的是改革带来的规范性提升——将